Manuel Valls & l’Observatoire de la laïcité : chronique d’un clash annoncé

Ces derniers jours ont vu éclater au grand jour une opposition nette et franche entre l’Observatoire de la laïcité placée auprès du Premier ministre, et celui-là même, en la personne de Manuel Valls.

Le sujet de la discorde, s’il apparaît anecdotique (1), relève davantage d’un antagonisme de fond quant à l’appréhension du principe de laïcité, et la dissension était en cela assez prévisible (2). Cet incident est l’occasion de revenir rapidement sur la fonction consultative assurée par des entités publiques en matière de laïcité et aborder la question de leurs justifications, de leur évolution récente ainsi que de leur devenir sur le long terme (3).  

1) L’origine anecdotique de la discorde : une pétition décriée & une « philosophe » choyée par le Premier ministre

Lundi 18 janvier, invité des Amis du Conseil représentatif des institutions juives de France (Crif), Manuel Valls a publiquement critiqué le président de l’Observatoire de la laïcité, Jean-Louis Bianco, ainsi que son rapporteur, Nicolas Cadène, pour deux raisons[1] :

1- Il reproche au premier d’avoir signé une tribune intitulé « Nous sommes unis » (publié dans Libération) au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 en raison de la présence d’organisations semblant des plus contestables aux yeux de Manuel Valls :

« L'Observatoire de la laïcité - qui est placé sous ma responsabilité - ne peut pas être quelque chose qui dénature la réalité de cette laïcité. Il doit être clair sur les appels que l'on signe: on ne peut pas signer des appels, y compris pour condamner le terrorisme, avec des organisations que je considère comme participant d'un climat (nauséabond), ça n'est pas possible». Ces organisations n’ont pas été nommément citées par le Premier ministre dans le cadre d’un propos pouvant potentiellement préjudicier la considération et l’honneur de celles-ci. 

2- Il reproche au second d’avoir rétorqué via Twitter au propos d’Elisabeth Badinter - qui, interviewée sur France inter le 6 janvier dernier, déclarait notamment en parlant de laïcité[2]  qu’ « il ne [fallait] pas avoir peur de se faire traiter d’islamophobe » - que celle-ci sapait un travail de pédagogie mené depuis 3 ans par l’Observatoire de la laïcité. Le rapporteur Nicolas Cadène pointait surtout les approximations juridiques quant à l’étendue du champ d’application du principe de laïcité… La critique de Manuel Valls était formulée de la sorte :

« Un collaborateur d'un observatoire de la République ne peut pas s'en prendre à une philosophe comme Élisabeth Badinter - pas parce qu'elle est philosophe ni parce qu'elle s'appelle Élisabeth Badinter, mais à partir de ses propos: c'est une défense intransigeante, que je partage d'ailleurs, de la laïcité dans bien des domaines. Et ça, ça doit être rappelé à chacun. L'observatoire est indépendant, mais là il y a des lignes qui ont été dépassées et je le rappellerai à chacun ».

A ces remontrances primo-ministérielles, le président de l’Observatoire de la laïcité a vigoureusement répliqué par le biais d’un communiqué de presse en date du 19 janvier 2016 dans lequel il souligne l’absence de fondement des griefs reprochés au rapporteur de l’Observatoire et rappelle que la pétition était un texte ayant rassemblé des pans entiers de la société civile autour d’un message d’unité nationale. Enfin, il reproche - outre un certain manque de tact - au Premier ministre de « méconnaître la réalité des institutions indépendantes dans la République », nous y reviendrons. 

2) Le fond de la controverse : des conceptions antagonistes de la laïcité

Il n’est pas question ici d’exposer méthodiquement et exhaustivement les ressorts et la teneur d’un tel antagonisme. Un éminent sociologue et historien de la laïcité, Jean Baubérot, a œuvré sans relâche en la matière, nous en diront deux ou trois mots.

L’on peut seulement relever un reproche saisissant du Premier ministre à l’encontre de l’Observatoire de la laïcité qu’il accuse de « dénaturer » la réalité de la laïcité. Face à un tel propos, Jean-Louis Bianco revendique au contraire une approche concrète, juridique et historique du principe de laïcité et met le doigt sur une des principales lignes de fractures relative aux débats contemporains sur la laïcité, à savoir la définition, l’étendue et les sujets de l’exigence de neutralité :  

« Nous sommes sollicités partout pour dire ce qu’est la laïcité, son histoire, son droit, son application concrète. Ce n’est pas un choix intuitif ou idéologique.

Ceux qui dénaturent la laïcité, ce sont précisément ceux qui en font un outil antireligieux, antimusulman, qui prétendent, ce qui est une monumentale erreur sur le principe même de laïcité, que l’espace public est totalement neutre, comme si nous n’avions plus le droit d’avoir des opinions. »

Extrait d’un entretien accordé à Cécile Chambraud le 19.01.2016 (Le Monde)

En effet, pour reprendre une définition didactique de la laïcité constamment rappelée par Jean Baubérot, la laïcité a deux finalités : la liberté de conscience (comprenant la liberté de croire et d’exercer ou de ne pas croire du tout) et l’égalité de traitement entre les différentes options philosophiques et spirituelles. Pour les atteindre, l’Etat se doit d’être neutre (et non indifférent) et, le cas échéant, séparé des Eglises. Ce régime de garantie constitue la laïcité de la puissance publique et est reconnu et consacré principalement dans la Constitution de 1958 et surtout à travers la fameuse loi du 9 décembre 1905, et il recoupe, pour partie des exigences découlant d’instruments internationaux de protection des droits de l’homme à l’instar de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La vision de la laïcité globalement promue par l’Observatoire éponyme s’inscrit pleinement dans l’histoire et le droit dudit principe qui a trouvé à s’appliquer avec une constance remarquable depuis la loi de 1905. L’étude des rapports annuels, guides pratiques et communiqués de l’Observatoire fait bien ressortir cet attachement. Ce cheminement est marqué par une volonté de libéralisme et un souci de pragmatisme continu hérités d’éminents républicains tels que Briand et Jaurès.

C’est cette vision de la laïcité qui a réussi à s’imposer à l’occasion de l’adoption de la loi de 1905 de séparation des Eglises et de l’Etat - et par la suite, lors de sa consolidation - face à des velléités de neutralisation ou de restriction patente de la liberté religieuse insusceptibles de justifications tirées du respect de l’ordre public.

Cet antagonisme s’est pourtant maintenu et a même fait l’objet de mutations tout au long du 20^ème siècle à tel point que Jean Baubérot fait état de 7 conceptions de la laïcité en France dans un ouvrage paru en 2015. Mais encore une fois, l’étude du droit positif montre qu’une seule conception a historiquement primé[3] : la laïcité « canal historique » ou la « laïcité faite-loi »[4] en 1905 et dont les caractéristiques ont été précédemment abordées.

Force est de constater toutefois que cette vision éprouve de plus en plus de difficultés à se maintenir dans un contexte de saturation politique et médiatique des débats tournant autour de la laïcité, débats dont les termes appellent de plus en plus des restrictions accrues des libertés de la personne au profit d’une  hypertrophie de l’exigence de neutralité. Cette tendance date d’une vingtaine d’années et ne s’est pas interrompue en dépit de la loi de 2004 visant à interdire le port de signes religieux à l’école publique[5].

Combinée à la montée de la question identitaire dans le discours public, une approche dévoyée de la laïcité envisagée avant tout comme une valeur, comme un marqueur culturel, a trouvé une place de plus en plus prégnante dans le débat public et s’est traduit par des velléités renforcées de réglementation en vue de la neutralisation de la visibilité religieuse, et d’une visibilité religieuse en particulier.

Ce mouvement a fait l’objet d’une analyse fournie de la part de Jean Baubérot dans un ouvrage intitulé La laïcité falsifiée paru en 2012 et réactualisé en 2015. Il y est ainsi question du dévoiement précité dont a fait - et continue de faire - l’objet le principe de laïcité dans les paroles et propositions de nombreuses personnalités politiques à l’instar de Marine Le Pen, François Baroin, Nicolas Sarkozy, Manuel Valls etc pour ne citer que les figures les plus importantes. 

Ainsi, l’apparente concordance conceptuelle en matière de laïcité entre l’Observatoire de la laïcité et le Premier ministre - perceptible notamment par la reprise répétée de Jean-Louis Blanco d’une expression de Manuel Valls selon laquelle la laïcité ne devait pas être conçue comme une « citadelle assiégée » - a fini par laisser place à une réelle divergence de fond.

Cette « passe d’armes » peut être l’occasion de revenir sur les justifications et les évolutions des entités publiques de conseil en matière de laïcité à l’instar de l’Observatoire de la laïcité.

3) L’Observatoire de la laïcité : historique, statut et évolution future

A) Des acteurs multiples du conseil en matière de laïcité

La multiplicité des conseillers de la puissance publique amenés à s’exprimer sur le sujet de la laïcité est un fait indéniable notamment depuis le début des années 2000. Au rôle traditionnel occupé par le Conseil d’Etat[6], s’est ajouté le travail de nombreuses commissions de réflexion portant le nom de leur président (Debré, Stasie, Machelon…). Et le rapport Stasie de 2003 préconisait - outre l’interdiction des signes religieux à l’école publique - toute une série de mesures dont la mise en place d'une autorité de lutte contre les discriminations. Il s’agira de la Halde, Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité crée en 2004. Comme le rappelle Jean Baubérot, « sous Jacques Chirac, la Halde a empêché la loi de 2004 (loi sur les signes religieux dans les écoles publiques françaises, ndlr) de déborder de son objet ». A ce titre, la Halde était habilité à se prononcer en matière de laïcité sous le prisme notamment de la liberté de conscience et de l’égalité de traitement.  

C’est à la toute fin du mandat de Jacques Chirac que l’actuel Observatoire de la laïcité a reçu une consécration officielle par le décret n° 2007-425 du 25 mars 2007 qui en détaille la fonction, les attributions et la composition - nous y reviendrons. Toutefois, l’élection présidentielle de 2007 passée, l’Observatoire n’avait toujours pas été rendue opérationnel, faute de nomination de ses membres, et ne le sera pas durant tout le quinquennat de Nicolas Sarkozy.    

Durant ce quinquennat, les attributions de la Halde en la matière vont être transférées à une autorité nouvelle constitutionnellement garantie dont le champ d’intervention ne se limitera pas à la lutte contre les discriminations - ce qui ne sera pas exempt de toutes critiques[7]. Il s’agit du Défenseur des droits prévu par la révision constitutionnelle de juillet 2008 et qui est également amené à intervenir en matière de droits de l’enfant, de relations avec l’Administration et de déontologie des forces de l’ordre.   

Dans ce même intervalle de temps, une autorité de conseil va s’illustrer en matière de laïcité, le HCI, Haut conseil à l’intégration, existant depuis 1989, et qui va proposer un raidissement de l’application du principe de laïcité au bénéfice d’une application renforcée de l’exigence de neutralité, alors même que la liaison ainsi opérée entre immigration et laïcité a fait l’objet de critiques pertinentes [8].

B) Une tentative de rationalisation avec la mise en place effective de l’Observatoire de la laïcité

HALDE, Défenseur des droits, HCI ou encore Observatoire de la laïcité (existant sur papier mais non effectif)… face à cette multiplicité de conseils en matière de laïcité, la réactivation de l’Observatoire de laïcité en 2013 semble avoir été justifiée par un souci de rationalisation d’une telle fonction consultative sur une thématique symbolique exigeant à la fois une expertise reconnue dans sa singularité et une approche transpartisane.

>> La création de l’Observatoire de la laïcité en 2007

Ainsi que cela a été indiqué précédemment, l’Observatoire a été créé par un décret de 2007 précisant bien sa nature de « commission administrative à caractère consultatif » « institué auprès du Premier ministre ». Formellement, il n’est donc pas une autorité indépendante. Les articles 2 et 3 du décret précisent ses attributions en termes de conseil et d’information du gouvernement et plus généralement de la puissance publique relativement à l’application du principe de laïcité. L’article 4 définit, quant à lui, la composition de l’Observatoire : 1 président, 7 représentants de ministères particulièrement concernés, 4 parlementaires et 10 personnalités qualifiées.

>> Son renouvellement en 2013 et son installation

Il est question de « renouvellement » en 2013 car aux termes d’un décret de 2006, toute commission administrative à caractère consultatif a en principe une durée maximale d’existence de 5 ans. Le décret n° 2013-270 du 3 avril 2013 a acté ce renouvellement en disposant que «  L'observatoire de la laïcité institué par le décret du 25 mars 2007 susvisé est renouvelé pour une durée de cinq ans à compter du 5 avril 2013 ». A cette réactivation de l’instance, a succédé l’installation de son président ainsi que de ses autres membres.

  

>> Une instance qui a mené un important travail d’information et de conseil en concertation avec d’autres acteurs institutionnels ou issus de la société civile   

A partir de cette mise en place effective de l’Observatoire de laïcité, celui-ci a pu engager dès 2013 un important travail de recension, concertation, élaboration et diffusion de savoirs en matière de laïcité de l’Etat. Un simple coup d’œil sur la rubrique « Documents » du site dédié www.gouvernement.fr/observatoire-de-la-laicite permet de s'en faire une idée à travers la mise à disposition publique de la note d’orientation, des rapports annuels, des guides pratiques, des avis et des communiqués émanant de l’Observatoire, instance qui demeure assez réactif au débat public autour de laïcité et à la construction normative de ce principe[9].  

A cet égard, la mise en veille du HCI, à la fin de l’année 2012, a conforté l’Observatoire de la laïcité dans son rôle d’instance consultative spécialement dédiée à la question de la laïcité.

Cette spécificité de la fonction consultative ne signifie pas pour autant monopole, dans la mesure où le Défenseur des droits garde encore des attributions en la matière au titre de la lutte contre les discriminations, tandis que d’autres autorités sont également amenées à se prononcer en la matière - et la plupart du temps en synergie avec l’Observatoire de la laïcité - à l’instar du Conseil économique social et environnemental ou encore de la Commission nationale consultative des droits de l’homme[10].   

Par ailleurs, les rapports ainsi que les avis de l’Observatoire font apparaître un relatif consensus dans la conduite et l’adoption de ses travaux.

Le tableau de l’institution ainsi dressé, cela ne signifie pas que l’Observatoire est exempt de toute critique. Au contraire, son travail peut être critiqué à l’instar de toute autorité pourvoyeuse d’une « doctrine »[11]. La nécessité-même d’un organe spécifiquement dédié à la question de la laïcité pouvait laisser perplexe dans la mesure où existait déjà des autorités indépendantes à même de se prononcer en la matière à l’instar de la CNCDH ou encore du Défenseur des droits. Toutefois, force est de constater que le travail accompli par l’Observatoire reçoit un assentiment assez large au sein de la société civile… La méthodologie déployée, un certain réalisme combiné à un attachement marqué à la construction historique du principe de laïcité en France et à son cadre juridique actuel ne sont sans doute pas étranger à une telle acceptation.

C) La question du pluralisme et de l’indépendance dans le cadre d’une fonction consultative d’intérêt général

Au final, l’altercation entre le Premier ministre et l’Observatoire de la laïcité en la personne de son président, est l’occasion de (re)poser la question de l’indépendance et du pluralisme des organes à vocation consultative et dont l'activité participe de l'intérêt général.

Cela a été écrit précédemment : l’Observatoire de la laïcité, en l’état actuel du droit, n’est pas un organe indépendant du Premier ministre mais une « simple » commission administrative consultative. A cet égard, les propos suivant de Jean-Louis Bianco « il [le Premier ministre] méconnait la réalité des institutions indépendantes dans la République. L’Observatoire de la laïcité n’est pas placé sous sa responsabilité. » ne semblent pas pouvoir résister à l’épreuve des textes instituant l’Observatoire.

Même s’il nous semble que le président de l’Observatoire a davantage voulu se référer à l’ « esprit » devant présider à l’organisation et au fonctionnement d’une telle commission plutôt qu’à sa seule « lettre », qui prévoit que celle-ci est bien instituée « auprès » du Premier ministre par décret de celui-ci. Cet «esprit » commanderait une certaine autonomie - si ce n'est indépendance - intellectuelle ou réflexive à l'égard de l'autorité de rattachement. 

L’Observatoire de la laïcité ne peut donc être comparé à des autorités administratives indépendantes à l’instar de la CNCDH voir du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dont l’existence, le rôle et l’indépendance sont expressément garanties par la loi[12]. 

Dans le cas de la CNDCH, celle-ci voit son caractère pluraliste également garanti par la loi conformément aux Principes de Paris concernant le statut et le fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l’homme.

En l’absence d’une consécration législative de l’existence, de l’indépendance ainsi que de garanties à même d’assurer le pluralisme de l’Observatoire de la laïcité, celui-ci semble courir le risque d’une remise en question de son travail ainsi que l’illustrent les tensions actuelles avec l’exécutif. Pire, l’instance pourrait être directement instrumentalisée par ce même exécutif au détriment d’une cohérence « doctrinale » élaborée au regard des exigences de pragmatisme et de libéralisme caractérisant historiquement le principe de laïcité en France.

Est-il pour autant nécessaire de franchir une telle étape dans l’institutionnalisation de l’Observatoire ? Rien n’est moins sûr, tant celui-ci n’est pas la seule instance à intervenir et se prononcer en la matière. La réaction du Premier ministre devrait permettre de se faire une idée du futur qui attend l’Observatoire de la laïcité à environ 1 an des élections présidentielles…

appendices:

--- jeudi 21.01.2016 ---

Jean-Louis Bianco : "La laïcité est une valeur sûre, un principe solide", France inter, 21 janvier 2016

« Gare aux laïcards extrémistes », Jean Baubérot, lemonde.fr, 20.01.2016

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[1] Deux articles de presse revenant sur ces propos : Violente passe d'armes entre Valls et le président de l'Observatoire de la laïcité,Arthur Berdah, lefigaro.fr, 19.01.2016 ; Pourquoiles laïques de gauche se déchirent en public? Franz Durupt, liberation.fr,13.01.2006

[2] Ce n’est pas directement le propos de ce billet mais la vision du principe de laïcité promue par Elisabeth Badinter a fait l’objet d’un article de Jean Baubérot publié en 2011, qui garde encore aujourd’hui toute sa pertinence.  

[3] La loi de 2004 sur l’interdiction des signes religieux à l’école constitue une exception à l’application exclusive du principe de laïcité à la puissance publique, à ses agents et ses bâtiments.

[4] Expression d’Olivier Schrameck.

[5] Inutile de rappeler qu’il était question essentiellement du foulard ou voile porté par des personnes de confession musulmane.

[6] Cf. avis n° 346893 du 27.11.1989.

[7] Jean Baubérot a été très critique à l’endroit d’une telle « fusion-absorption » : « “Qui trop embrasse mal étreint.” La fonction du défenseur des droits est vraiment très large, or une même personne ne peut pas tout faire. En faisant ça, Nicolas Sarkozy n’a pas fait un acte neutre sur le plan politique et idéologique : il a fait disparaître l’organisme qui était chargé de lutter contre les discriminations et d’attirer l’attention sur tel ou tel acte discriminatoire ».

[8] Toujours Jean Baubérot au sujet de cette articulation entre HCI et laïcité : « Le fait, par ailleurs, que Sarkozy confie au Haut Conseil à l'intégration le dossier "laïcité" s'est révélé désastreux car cela a accrédité, en parallèle, l'idée que la laïcité s'appliquait essentiellement aux immigrés et à leurs descendants. Le message subliminal officiel est devenu celui-ci : la laïcité n'est pas pour tous les Français, mais un passeport obligatoire pour les immigrés ».

[9] Il peut être noté que l’Observatoire est intervenu en 2015 en tant qu’amicus curiae au cours d’une procédure devant un tribunal administratif dans le cadre d’un contentieux relatif à l’exposition de crèche de Noël en mairie.

[10] La rubrique « Documents » du site dédié de l’Observatoire relate les avis des différentes autorités évoquées.

[11] A ce sujet, le ralliement de l’Observatoire de la laïcité à la position de l’Assemblée plénière de la Cour de cassation en 2004 dans le cadre de l’affaire « Baby Loup » était, selon nous, critiquable à maints égards.

[12] Et à plus forte raison par la Constitution à l’instar du Défenseur des droits ou encore du CESE.